Городские и сельские поселения представляют собой разновидность муниципальных образований в РФ. Местное самоуправление в них осуществляется непосредственно жителями или через выборные и прочие уполномоченные органы. Рассмотрим подробнее особенности сельских поселений .
Общая характеристика
Сельские поселения - один или несколько пунктов, объединенных общей территорией. В их составе могут быть поселки, станицы, деревни, кишлаки, хутора, аулы, села и пр.
Права сельских поселений реализуются на основании Конституции и федерального законодательства через власти. В полномочия этих структур входит решение вопросов о:
- формировании местного бюджета;
- управлении муниципальной собственностью;
- самостоятельном определении структуры местных институтов власти;
- территориальной организации самоуправления;
- охране общественного порядка и пр.
Особенности административно-территориальных единиц
Сельские поселения предусмотрены в ФЗ № 131 и введены в процессе муниципальной реформы 2003 г.
Достаточно часто поселения соответствуют сельсоветам советского времени либо волостям пост- и досоветского времени. К примеру, в Псковском районе сельское поселение называется "Тямшанская волость". В некоторых регионах термин "сельсовет" употребляется и сегодня. Более того, в некоторых областях сельские поселения так и называются. Например, Новинский сельсовет в Богородском р-не Нижегородской обл.
Численность населения
Территория сельского поселения , как правило, включает в себя один населенный пункт либо поселок. Численность граждан, проживающих в них, превышает 1 тыс. чел. Если территория отличается высокой плотностью заселения, то на ней может проживать больше 3 тыс. чел.
Сельские поселения могут объединять несколько населенных пунктов, если численность населения в них меньше тысячи или 3-х тысяч (для территорий с плотной заселенностью) человек.
В целом на территории административной единицы может проживать 15-20 тыс. чел. В России, однако, есть сельские поселения и с большей (больше 30 тыс. чел.) численностью. Так, в 2013 г. в Ингушетии в Орджоникидзевском поселении проживало больше 60 тыс. чел.
Структурные особенности
В сельском поселении есть административный центр. Им является населенный пункт, в котором располагается представительный орган. Административный центр определяется с учетом сложившейся инфраструктуры и местных традиций.
Границы поселения, включающего в себя 2 и больше населенных пунктов, устанавливаются обычно с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно для всех жителей. Расстояние в оба конца должно преодолеваться за один день. Исключением могут быть территории с небольшой плотностью населения, труднодоступные и отдаленные местности.
Поселение как специфичная организационная форма
В разных государствах существуют самые различные определения сельских поселений. Та или иная трактовка зависит от экономических, национальных, демографических, географических, социальных и прочих факторов.
"Сельское поселение - населенный пункт, расположенный в где большая часть жителей занята сельским хозяйством".
Более точно понятие раскрывается в современных географических энциклопедиях. Обобщенно сельское поселение рассматривается как:
- населенный пункт, большая часть жителей которого занята сельским хозяйством;
- несельскохозяйственное поселение, находящееся в сельской местности, не соответствующее по численности жителей городу, связанное с обслуживанием транспорта за пределами городов (пристани, разъезды, малые станции), лесным хозяйством (кордоны, лесхозы);
- поселение при промышленных предприятиях, курортах, карьерах, зонах отдыха и пр.
В ФЗ № 131, регламентирующем общие принципы организации территориального самоуправления, также содержит определение поселения.
Специфические черты
Понятие сельского поселения появилось при разграничении города и деревни в качестве самостоятельных социально-экономических единиц. Облик и тип поселения отражают характер производственных отношений, характерных для конкретной территории.
Вместе с этим на эту организационную форму накладывает отпечаток и занятие жителей, природные условия, национальные традиции.
Людность поселений
Она зависит от производственных функций, формы расселения, историей территории. Людность объективно отражает совокупное влияние нескольких факторов на развитие сельского поселения. При этом сам по себе этот показатель не раскрывает факторы.
Величина поселений обуславливает определенные условия для жизни, культурного и бытового обслуживания населения. В этой связи выделение типов административных единиц по людности имеет больше научно-практическое значение.
Общая классификация поселений по величине
При разделении административных единиц на типы по людности они распределяются на группы от самых небольших (1-5 чел.), до крупных (от 10 тыс. жителей). В типологическом плане необходимо выделить такие показатели людности, которые обуславливают существенные качественные характеристики поселений.
Однодворки - группа, в которую входят пункты, число жителей в которых не превышает 10 человек.
Малые поселения, в которых меньше 100 жителей, зависят от близлежащих более крупных населенных местностей. Только в отдельных поселках могут создаваться некоторые элементы социальной инфраструктуры малых размеров. Это, например, медпункт, начальная школа, клуб, библиотека, сельский магазин.
При количестве жителей в 200-500 чел. в населенном пункте также могут присутствовать элементы инфраструктуры, но таких же малых размеров. Сельскохозяйственные поселения таких размеров могут стать базой для какой-либо производственной единицы.
При людности в 1-2 тыс. чел. появляется возможность существенно расширить перечень обслуживающих учреждений, увеличить их размеры и повысить техническую оснащенность. Согласно нормам планировки и застройки городских и сельских поселений , на таких территориях на 1 тыс. жителей создается детсад, школа на 150-160 учеников, клуб на 200 чел., библиотека, магазины на 6 раб. мест, фельдшерско-акушерский медпункт с небольшим стационаром, спортплощадки, почтовое отделение со сберкассой и пр.
Наиболее благоприятные условия для жизни в поселках с людностью 3-5 тыс. чел. В таких пунктах могут создаваться условия для обеспечения 1 городского уровня благоустройства, культурного и бытового обслуживания. Для жителей строятся школы, дома культуры, медучреждения, создается специализированная торговая сеть и пр. Что касается производства, то такие населенные пункты часто становятся центрами крупных хозяйств.
Градостроительство: планировка и застройка сельских поселений
Общая концепция развития населенных пунктов приводится в Своде правил СП 42.13330.2011.
Как установлено в документе, осуществляется на основе документации о территориальном планировании РФ, регионов, муниципалитетов. Нормативную базу данной деятельности составляют федеральные законы, указа Президента, правительственные постановления, законодательные и прочие нормативные акты субъектов РФ.
Городские/сельские населенные пункты проектируются как единицы системы расселения территории России и регионов, входящих в нее. Задача территориального планирования состоит в определении в документации назначения поселений с учетом экономических, социальных, экологических и иных факторов с целью обеспечения реализации интересов и нужд граждан, а также их объединений.
В проектах должна быть предусмотрена рациональная очередность развития населенных пунктов. Должны быть определены перспективы расширения и улучшения социального обслуживания за пределами проектного срока. Расчетный период должен быть до 20-ти, а градостроительный прогноз - не более чем на 30-40 лет.
В процессе разработки генпланов уполномоченные органы должны руководствоваться результатами оценки природного, архитектурного, экономико-географического, производственного и социального потенциала местности.
При этом следует:
- Предусматривать улучшение санитарно-гигиенического и экологического состояния природы, сохранение культурно-исторических памятников.
- Определять рациональные направления развития местности.
- Учитывать перспективы расширения рынка недвижимости.
При планировании и застройке сельских/городских поселений зонирование территории осуществляется с определением видов преимущественного использования и ограничений.
5. Виды муниципальных образований
Сельское поселение. Критерии и принципы образования сельского поселения
Сельское поселение – это публично-властная организация, созданная на территории одного или нескольких сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков и других сельских населенных пунктов), объединенных общей территорией.
Федеральный законодатель предусматривает пять видов ситуаций, организации местного самоуправления на территории, где расположены сельские населенные пункты:
1) сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек, как правило, должен законом субъекта Российской Федерации наделен статусом самостоятельного сельского поселения;
2) сельский населенный пункт численностью населения менее 1000 человек, находящийся рядом с иным поселением, можно включать в состав этого городского или сельского поселения;
3) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый, расположенные рядом, допустимо объединять в одно сельское поселение;
4) сельский населенный пункт с численность населения менее одной тысячи человек, который в связи с его удаленностью от других населенных пунктов если его нельзя присоединить к иному поселению (второй вариант) или объединить с другими (третий вариант), может также получить статус сельского поселения;
5) населенный пункт, находящийся в труднодоступных и удаленных местностях с низкой плотностью населения, с численностью населения менее 100 человек, может без статуса муниципального образования включен региональным законодателем непосредственно в состав муниципального района. В исключении из правил о двухуровневой системе местного самоуправления на территории таких населенных пунктов создается одноуровневое управление, поскольку здесь и вопросы ведения поселений и ведения районов будут решать органы власти последних.
На территориях с высокой плотностью населения порог «жизнеспособности» сельских населенных пунктов как сельских поселений повышен с одной тысячи до трех тысяч человек.
Вторая часть дефиниции поселения требует для ситуаций присоединения и объединения сельских населенных пунктов в одно поселение обязательное наличие общности территории у этих населенных пунктов. Только при этом условии возможно сообща решать вопросы местного значения без ущерба для традиций и особенностей всех членов местного сообщества. Федеральный законодатель использует формализованный критерий для установления наличия общности территории – пешеходной доступности. Последняя раскрывается через возможность от административного центра сельского поселения со всех входящих в его состав населенных пунктов добраться туда и обратно пешком в течение одного рабочего дня.
На территории Красноярского края образовано 481 сельское поселение. Краевой законодатель использует для обозначения статуса сельского поселения наименование сельсовет.
Городское поселение. Критерии и принципы образования городского поселения
Городское поселение – это публично-властная организация, образованная на территории одного города (или одного поселка) с прилегающей к ним территорией. В состав городского поселения может входить сельский населенный пункт, или поселок, которые самостоятельно не имеют статус муниципального образования. На территории Красноярского края в настоящее время создано 39 городских поселений.
Муниципальный район. Критерии и принципы образования муниципальных районов. Межселенные территории
Муниципальный район – муниципальное образование, в состав которого входит несколько сельских и (или) городских поселений, объединенных общей территорией. В состав района включаются также межселенные территории и могут входить населенных пункты, с численностью населения менее ста человек, расположенные в удаленных и труднодоступных местностях. На территориях последних и межселенных земель система власти является одноуровневой и полномочия, как района, так и поселения в отношении них осуществляют органы власти муниципального района. В том числе и налоги с таких территорий поступают в районные бюджеты.
Статусом межселенных земель законодатель может придать обширным, как правило, незаселенным участкам тундры, тайги, леса и т.п., управление которыми невозможно органами власти близлежащих поселений. Такие участки, не могут быть освоены поселениями и для оптимизации администрирования ими, принимается решение о присвоении ими статуса межселенных и включение непосредственно в состав района. Из 44 муниципальных районов, созданных в Красноярском крае, только четыре (Туруханский, Богучанский, Таймырский) имеют в своих границах межселенные территории.
При установлении границ муниципального района, законодатель требует наличия общности объединяемой в один муниципалитет территории, формализуя единство населения как членов местного сообщества критерием транспортной доступности. Региональный законодатель, таким образом, должен руководствоваться фактором наличия возможности добраться в течение рабочего дня из административного центра района до административного центра каждого, входящего в него поселения, в течение рабочего дня. Представляется, что корректнее все же было бы указание на наличие «регулярного транспортного сообщения.
Городской округ. Критерии и принципы образования городского округа
Городской округ - разновидность городского поселения. Статус городского округа может получить городской населенный пункт, если имеется совокупность двух условий. Во-первых, городской населенный пункт должен обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, и отдельных переданных государственных полномочий. Во-вторых, все-то же самое, то есть наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления и переданных полномочий имеется в прилегающих к городу территориях. Законодатель субъекта Российской Федерации вправе также учитывать перспективы развития территории при наделении городского населенного пункта статусом сельского или городского поселения. Таким образом, статус городского округа получает, как правило, достаточно крупный город, инфраструктура которого относительно самостоятельна.
Самое существенное в правовом режиме городской округ, отличающего его от статуса городского поселения, факт не вхождения его в состав муниципального района. Городской округ может территориально находится в районе, но юридически он не включается в состав района. Имеет место, следовательно, несовпадение географической и юридической карты таких районов. Никакой юрисдикцией по отношению к территории городского округа, органы власти района не располагают. Тем не менее, городской округ, может являться административным центром района, т.е. выполнять для района функции своеобразной столицы. В таких случаях, органы власти муниципального района, расположены на «чужой» территории, в отношении которой лишены возможности управления.
В Красноярском крае образовано 17 городских округов. В их число попали также городские округа, созданные на территории ЗАТО. Федеральный закон № ФЗ-131 требует всю территорию закрытого административного образования включать в состав единого городского округа. В отличие от других административно-территориальных единиц, границы ЗАТО утверждаются Правительством Российской Федерации, однако все остальные вопросы статуса (с учетом особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО, изложенных в 11 главе Федерального закона № ФЗ-131) определяются субъектом Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения
Внутригородская территория города федерального значения – муниципальное образование, территорию которого образует часть территории города федерального значения. Особенности внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга состоят в следующем: а) одноуровневая организация местного самоуправления; б) разграничение вопросов местного значения этих префектур, округов на те, которые они осуществляют сами, и те, которые «забирают» у них субъекты Федерации. Связана эта специфика с необходимость сохранить единство городского хозяйства городов-субъектов Российской Федерации, поскольку есть публичные услуги местного уровня, которые невозможно решать автономно частью территории хотя и большого, но единого города. К таковым, например, относятся, организация транспортного обслуживания, организация предоставления ритуальных услуг, содержание мест захоронения, утилизация и переработка ТБО и мусора и другие; в) часть доходных источников, которые по федеральному бюджетному законодательству должны поступать в местный бюджет, перенаправляются в региональный, поскольку органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга берут на себя решение части вопросов местного значения.
| Предыдущая |
§ 4. Состав территории муниципального образования
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять состав их территории.
Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Термин "населенный пункт" (сельский или городской) есть вид административно-территориальной единицы, а "поселение" (сельское или городское) является разновидностью муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может и не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований – поселений.
В современной России все виды населенных пунктов систематизируются в соответствии с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО) 1 , в котором названы: город; поселок городского типа; рабочий поселок; курортный поселок; кишлак; поселковый совет; сельсовет; сомон; волость; дачный поселковый совет; поселок сельского типа; поселок при станции (поселок станции); железнодорожная станция; железнодорожная будка; железнодорожная казарма; железнодорожная платформа; железнодорожный разъезд; железнодорожный остановочный пункт; железнодорожный путевой пост; железнодорожный блокпост; село; местечко; деревня; слобода; станция; станица; хутор; улус; разъезд; колхоз; совхоз; зимовье.
В действующем Законе № 131-ФЗ сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В некоторых субъектах Российской Федерации норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2Закона, в декабре 2004 года 1 было исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.
Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.
Соответственно теперь в действующем Законе № 131-ФЗ городское поселение определяется как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.
Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому в декабре 2004 года 2 п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.
Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. ХотяФедеральный закон № 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования 1 .
Рассмотрим подробнее каждый вид муниципального образования.
Сельское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.
Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).
Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает, что в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.
Под населенным пунктом в законодательстве субъектов РФ, как правило, понимается «застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей» 2 . Границы населенных пунктов устанавливаются в генеральном плане поселения, на территории которого они расположены. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков 1 .
Городское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также – в соответствии с генеральным планом городского поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь – муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению) 2 .
Муниципальный район. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:
из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городской округ. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом – городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия 1 .
Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится «тесно» в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать «катастрофой» для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Практика реализации Федерального закона выявила такую особенность, как стремление больших городов уйти «на вольные хлеба» из районов, «прихватив» с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Однако само население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (например, тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей 1 .
В соответствии со статьями 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа наделяются территории, имеющие статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований.
Внутригородская территория города федерального значения. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров субъектов РФ, имеющих большую численность населения (более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По ранее действовавшему Закону 28 августа 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы муниципального образования – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.
В заключении следует отметить, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указываются требования к определению границ муниципальных образований, о которых речь пойдет в следующей части пособия. Можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами.
Последовательный подход к определению территориальных основ организации местного самоуправления, несомненно, требует определения неких критериев определения организации на конкретной территории того или иного вида муниципального образования. Представляется, что такими критериями могут быть:
1) численность и плотность населения;
2) протяженность территории и обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
3) характер территории (городская или сельская местность);
4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения. Другими словами, социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
5) мнение населения соответствующей территории – его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.
Число сельских населенных пунктов и поселков городского типа продолжает снижаться
В результате процессов урбанизации и особенностей исторического развития России ее сельское население в периоды между переписями населения устойчиво сокращалось, начиная с середины 1920-х годов. Сокращение численности городского населения стало новым явлением после переписи 1989 года (рис. 7). За период между переписями 1989 и 2002 года число городских жителей сократилось даже в большей степени, чем сельских (-1,4% против -0,8%). В период между переписями 2002 и 2010 годов убыль сельского населения была более значительной (-3,0%), чем городского населения (-1,0%). В итоге доля горожан в общей численности населения России после периода быстрого и устойчивого роста стабилизировалась на уровне чуть более 73% (73,4% в 1989 году, 73,3% в 2002 году, 73,7% в 2010 году).
Критерием отнесения к группе городских или сельских жителей в России служит постоянное проживание в городском или сельском поселении. При этом городскими поселениями считаются населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве городов и поселков городского типа (рабочих, курортных, дачных поселков и поселков закрытых административно-территориальных образований). Все остальные населенные пункты считаются сельскими. Сведения об административно-территориальном делении, используемые при статистической разработке данных о населении, основываются на официальных документах, поступивших от органов власти субъектов Российской Федерации.
Рисунок 7. Численность городского и сельского населения России по данным переписей населения, миллионов человек
Отличительной особенностью двух последних межпереписных периодов стало быстрое сокращение числа городских поселений за счет поселков городского типа, нередко совмещающих в себе черты небольших городков и сельских поселений. Число городов продолжало умеренно возрастать и практически стабилизировалось в последние годы (рис. 8).
На 14 октября 2010 года в России насчитывалось 2386 городов и поселков городского типа. Число поселков городского типа уменьшилось по сравнению с 2002 годом на 554:
- 413 поселков городского типа в соответствии с решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления преобразованы в сельские населенные пункты,
- 141 поселок городского типа исключен из учетных данных в связи с включением их в черту других городских населенных пунктов (127) или ликвидацией в связи с выездом жителей (ликвидировано 14 поселков городского типа, из них 6 - в Республике Саха (Якутия), 8 - в Чукотском автономном округе).
Рисунок 8. Число городских поселений России по данным переписей населения
Среди 1100 российских городов 85% составляют города с численностью населения до 100 тысяч жителей, и число их продолжает расти (табл. 1). Число самых крупных городов, в которых проживает миллион человек и более, устойчиво росло до 1989 года, а затем практически стабилизировалось, изменяясь лишь за счет повышения-понижения ранга Волгограда с населением численностью около миллиона человека. Число менее крупных городов изменялось за счет повышения ранга одних городов и снижения других, переходящих в группу городов меньшего размера. Устойчивый рост, характерный для предшествующих десятилетий, прекратился.
Таблица 1. Распределение городов Российской Федерации по числу жителей, по данным переписей населения
|
Всего городов |
||||||||
|
|
||||||||
|
до 100 тысяч |
||||||||
|
1 млн. и более |
||||||||
Несмотря на убыль городского населения, сохраняется тенденция концентрации населения в больших городах. Численность населения, проживающего в городах с числом жителей от 100 тысяч и более, увеличилась по сравнению с 2002 годом на 2 миллиона человек (с 68,2 до 70,2 миллиона человек), а его удельный вес в городском населении России - с 64% до 67%.
Неуклонно возрастает число жителей городов-миллионеров (рис. 9). Численность населения, проживающих в городах с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона, сократилась в период между переписями 1989 и 2002 года, но заметно увеличилась между переписями 2002 и 2010 годов. Численность населения городов меньшего размера, увеличивавшаяся за 1989-2002 годы, в период между переписями 2002 и 2010 годов сократилась.
Рисунок 9. Распределение населения городов России по городам с разным числом жителей, по данным переписей населения, миллионов человек
Хотя тенденция концентрации горожан в крупных городах сохраняется, скорость ее явно замедлилась (табл. 2). В 2010 году, как и в 2002, 40% жителей больших городов - с численностью населения 100 тысяч человек и более - было сосредоточено в городах-миллионерах.
Таблица 2. Распределение населения городов Российской Федерации по городам разной людности, по данным переписей населения
|
Население все городов |
||||||||
|
в том числе с числом жителей: |
||||||||
|
до 100 тысяч |
||||||||
|
100-499,9 тысячи |
||||||||
|
500-999,9 тысячи |
||||||||
|
1 млн. и более |
||||||||
За период между переписями 2002 и 2010 годов увеличилась численность населения всех городов-миллионеров, за исключением Нижнего Новгорода, а также Перми, выбывшей из их числа (табл. 3). За предшествующий межпереписной период рост населения был зафиксирован только в 5 из 13 городов.
Устойчивым и быстрым ростом в этой группе городов особенно выделяется Москва за счет значительного притока мигрантов. Превышение данных о численности населения по предварительным итогам ВПН-2010 над численностью по текущей оценке составило в Москве 951 тысячу человек (9% от численности населения). В других крупнейших городах страны оно было менее значительным, составив в Санкт-Петербурге 248 тысяч человек (5,4%), Новосибирске – 65 тысяч человек (4,6%), Волгограде – 42 тысячи человек (4,2%), Ростове-на-Дону – 42 тысячи человек (4,0%), в остальных – 3% и менее. Только в Нижнем Новгороде в ходе переписи 2010 года было учтено меньше постоянных жителей, чем оценивалось по данным текущего учета - на 20 тысяч, или на 1,6%.
Таблица 3. Численность населения городов Российской Федерации с числом жителей от 1 миллиона и более, по данным переписей населения и текущего учета
|
Оценка на 01.01.10 |
Перепись на 14.10.10 |
2002 к 1989 |
2010 к 2002 |
2010 к 1989 |
|||
|
Санкт-Петербург |
|||||||
|
Новосибирск |
|||||||
|
Екатеринбург |
|||||||
|
Челябинск |
|||||||
|
Ростов-на-Дону |
|||||||
|
Волгоград |
|||||||
* без населенных пунктов, подчиненных администрации города
Среди больших городов меньшего размера – с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона – очень высоким приростом населения выделяется столица Республики Дагестан (табл. 4). Стоит отметить, что численность населения Махачкалы по предварительным данным ВПН-2010 превысила ее оценку по данным текущего учета на 23% (на 109 тысяч человек). Высоким приростом населения в этой группе городов отличаются также Краснодар и Тюмень, причем расхождение между предварительными данными ВПН-2010 и оценкой по данным текущего учета незначительно (4,4% и 0,3%, соответственно). Некоторые города, теряя население, снижают свой ранг, переходя в группу городов меньшего размера.
Таблица 4. Численность населения городов Российской Федерации с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона, по данным переписей населения и текущего учета
|
Численность населения, тысяч человек |
Изменение численности населения между переписями, в % |
||||||
|
Оценка на 01.01.10 |
Перепись на 14.10.10 |
2002 к 1989 |
2010 к 2002 |
2010 к 1989 |
|||
|
Красноярск |
|||||||
|
Краснодар |
|||||||
|
Тольятти |
|||||||
|
Ульяновск |
|||||||
|
Владивосток |
|||||||
|
Ярославль |
|||||||
|
Махачкала |
|||||||
|
Хабаровск |
|||||||
|
Новокузнецк |
|||||||
|
Оренбург |
|||||||
|
Кемерово |
|||||||
|
Астрахань |
|||||||
|
Набережные Челны |
|||||||
Число сельских поселений быстро и устойчиво сокращалось до 1989 года, в последний межпереписной период этот процесс замедлился (рис. 10).
В период между переписями 1959 и 1989 годов число сельских населенных пунктов сократилось почти вдвое – с 294059 до 152922. Между переписями 1989 и 2002 годов общее число сельских населенных пунктов, по данным Росстата, увеличилось на 2367, или на 1,5%, но при этом в 13086 поселениях (8,4% от общего числа) на момент переписи 2002 года никто не проживал. При этом Росстат не пояснял, учитывались ли такие поселения в предыдущих переписях населения, однако число населенных пунктов, в которых проживает не более 5 человек, почти удвоилось за 1989-2002 годы (с 16925 до 32997, включая поселения в которых никто не проживал на момент переписи 2002 года). Число сельских населенных пунктов, в которых проживает от 6 до 10 человек, увеличилось на 6,4% (с 13245 до 14029). А число сельских населенных пунктов, в которых проживает от 11 до 3000 человек, напротив, снизилось, более всего – на 21% - с числом жителей от 26 до 50 человек (с 19939 до 15770). Число более крупных сельских населенных пунктов, увеличилось: с числом жителей от 3 до 5 тысяч человек - на 8,7% (с 803 до 873), с числом жителей более 5 тысяч человек - на 34,3% (с 601 до 807).
На момент переписи 2002 года 30,3% от общего числа сельских населенных пунктов составляли мелкие поселения – с числом жителей не более 10 человек (в том числе и совсем без населения), 34,1% - с числом жителей от 11 до 100, 35,6% - с числом жителей свыше 100 человек.
За период между переписями 2002 и 2010 годов число сельских населенных пунктов уменьшилось на 2,2 тысячи, в основном, из-за их ликвидации в связи с отсутствием жителей, укрупнения (объединения) с другими сельскими населенными пунктами или включения их в черту городов.
На момент переписи 2010 года насчитывалось 153,1 тысячи сельских населенных пунктов. Среди них до 36,3% увеличилась доля мелких поселений с числом жителей не более 10 человек (в том числе 12,7% - без населения), а доля более крупных поселений снизилась: с числом жителей от 11 до 100 – до 30,4%, с числом жителей свыше 100 человек – до 33,2%.
Рисунок 10. Распределение сельских населенных пунктов России по числу жителей, по данным переписей населения, тысяч населенных пунктов
* до 10 человек в 2002 и 2010 годах – включая сельские населенные пункты без населения
Около 80% сельских населенных пунктов без населения и с числом жителей не более 10 человек сосредоточены в Центральном и Северо-Западном федеральном округах, в том числе около 30% в Тверской, Вологодской и Псковской областях.
Наиболее высок удельный вес населенных пунктов без населения в Костромской, Тверской, Ярославской, Вологодской, Псковской, Кировской и Магаданской областях, а также и Республике Ингушетии (свыше 20%).
По сравнению с переписью 2002 года увеличилось и число деревень и хуторов с населением 10 человек и менее. В 2010 году они составляли почти четверть всех сельских поселений, в то время как в 2002 году - примерно пятую часть. В них проживает, по предварительным данным ВПН-2010, всего 0,5% сельского населения (в 1989 и 2002 годах – по 0,4%). В основном эти сельские населенные пункты сосредоточены в Центральном и Северо-Западном федеральных округах. В Ярославской, Вологодской, Новгородской и Псковской областях удельный вес маленьких деревень и хуторов превышает 40%.
Положение социологии села и в СССР, и в постсоветской России определялось двумя факторами, действующими в противоположных направлениях. С одной стороны, российское общество традиционно связано с селом, имеет глубокие "сельские корни". Это определяло интерес ученых к деревне. С другой стороны, имеется немало причин, которые как бы отодвигают сельскую проблематику на второй план. Сказывается территориальная отодвинутость деревни от города, меньшая институционализированность сельской среды, труднодоступность сельских жителей для обследований стандартными методами опросов. Нельзя не учитывать и зависимость исследований села от характера аграрной политики государства в те или иные периоды отечественной истории. В XX веке российская деревня по крайней мере дважды, в период сталинской коллективизации и нынешних реформ, подвергалась тяжелейшим социально-экономическим трансформациям. В результате при большой социальной значимости села для России внимание социологов к деревне как к объекту изучения на разных этапах истории страны не оставалось одинаковым, а, напротив, менялось, временами оно исчезало вообще (как это случилось на этапе рыночных реформ 90-х гг.).
Если вернуться к первому фактору, исключительной значимости сельской проблематики для России, то эта значимость видна уже из состава населения. Доля сельских жителей в России в 2002 г. составляла 27%, по переписи 2010 г. – 21,3% (в Великобритании и Нидерландах - 11%, в Германии - 14%, в Швеции - 17%, в США и Канаде – 23% и 24%). К тому же разделение населенных пунктов на "сельские" и "городские" в России не альтернативное, а "континуальное", кроме 26-27% жителей деревни имеется еще около 28% населения страны, живущих в поселках городского типа и малых городах с населением 50-100 тыс. чел. Обе эти категории населенных пунктов по всему комплексу условий жизни, по составу населения и его менталитету гораздо ближе к селу, чем к городу.
Однако дело не только в том, где живут и где работают жители России. В силу быстрого темпа урбанизации российского общества городское население страны сохраняет сильные "сельские корни", сильнейшую "сельскую окраску". Бурный рост городского населения привел к тому, что подавляющая часть горожан - это выходцы из села в первом или втором поколении, горожан в третьем поколении наберется лишь около 1/6 городского населения. А потомков дореволюционных горожан еще меньше, например, в Москве – около 3%. Городское население России – это главным образом сельские уроженцы и их дети, которые мало взаимодействовали с коренными горожанами. Часть горожан поддерживает семейные связи с деревней. Массовыми являются сезонные миграции горожан в деревню к родственникам, в доставшиеся по наследству деревенские дома. В итоге сложилась нетривиальная ситуация: статистика говорит, что Россия – городская страна, 3/4 населения живет в городах, но на самом деле заметная часть городского населения имеет аграрный менталитет: нынешние «дачники» во-многом связаны с «садово-огородной» деятельностью.
Начиная с 60-х годов, когда социология села, как и вся социология, возродилась, исследованиями жизни деревни и ее обитателей занималась большая группа ученых, чьи труды во многом способствовали становлению этой ветви социологической мысли – Ю.В. Арутюнян, П.П. Великий, Т.И. Заславская, И.В. Рывкина, Г.А. Лисичкин, П.И. Симуш, В.И. Староверов, А.И. Тимуш и др.
Сельское поселение - населенный пункт, большинство жителей которого занято в сельском хозяйстве, или расположенное в сельской местности несельскохозяйственное поселение, не соответствующее по численности населения городу. Сельские поселения в РФ - села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.
Типологию сельских населенных пунктов можно провести по ряду оснований.
По времени проживания – это постоянные и сезонно-обитаемые (временные). К сезонно-обитаемым относятся "зимники" и "летники" животноводов в местах содержания скота, полевые станы, связанные с использованием удалённых пашен, а также несельскохозяйственные пункты,связанные с рекреационным обслуживанием населения (летние турбазы, детские оздоровительные лагеря). Существуют временные поселения, создаваемые на определённый срок, например, лесопромышленные посёлки, базы экспедиций.
По компактности расселения – поселения групповые и рассеянные. Групповые (деревенская форма) преобладают в России, зарубежной Европе, Китае, Японии, в большинстве развивающихся стран. Рассеянные сельские поселения (фермерская форма) распространены в США, Канаде, Австралии, в странах Прибалтики. В России – исчисляются несколькими тысячами хозяйств с переменчивой судьбой.
Шкала людности сельских поселений - система их классификации согласно количеству проживающих в них жителей. В соответствии с ней выделяют следующие сельские населенные пункты: мельчайшие (до 50 жителей), мелкие (51-100 жителей), средние (100-500 жителей), крупные (501-1000 жителей), крупнейшие (свыше 1000 жителей).
Для определения функционального типа сельского поселения важным критерием служит структура «поселкообразующей» группы самодеятельного населения, состоящей из трудящихся, занятых в различных отраслях народного хозяйства, и тех, чья деятельность представляет непосредственный вклад жителей данного поселения в народное хозяйство страны. Их соотношение в «поселкообразующем» населении отражает экономическую основу жизни данного населенного пункта. Но главное отличие сельских поселений от городских - занятие их жителей преимущественно сельским хозяйством. В действительности, в современной России сельским хозяйством занимается лишь 55% сельского населения, остальные 45% работают в промышленности, транспорте, непроизводственной сфере и других «городских» отраслях экономики. Часто это жители сельских поселений, расположенных вблизи городов (особенно в пределах городских агломераций), работающие в городских поселениях. Но во многих случаях несельскохозяйственные предприятия (в основном это учреждения сферы обслуживания) расположены непосредственно в сельских поселениях, особенно в наиболее крупных.
В структуре поселений сельского типа можно выделить несельскохозяйственные поселения, расположенные в сельской местности, но по своим размерам не отвечающие установленному цензу городских поселений; различные типы поселков для работников промышленных предприятий, путей сообщения, строителей при новостройках; лесопромышленные и лесоохранные, рыбопромысловые и охотничье-промысловые поселки, научные станции, постоянные (при обсерваториях, метеостанциях и т.д.) или временные (базы геологоразведочных партий, экспедиций), учреждений здравоохранения, дачные, загородные жилые. Все это говорит о том, что стратификационная структура сельского населения не менее разнообразна, сложна, чем городского.
Сельский образ жизни
Ø В сельских поселениях преобладает менее развитый труд в общественном производстве, отстающий по степени механизации и энерговооруженности. Он подчинен ритмам и циклам природы. Сохраняется слитность труда и быта, необходимость работ в домашнем подсобном хозяйстве.
Ø Специфичны межличностные отношения в деревне. Здесь преобладают социально и национально--гомогенные семьи, отсутствует анонимность общения, социальные роли формализованы слабо. Большое значение имеет сильный социальный контроль общности над поведением людей.
Ø Ритм жизни в деревне преимущественно менее напряженный по сравнению с городом, человек испытывает меньшие психологические нагрузки, использует более простые формы общения.
Ø По сравнению с городским, сельский образ жизни предоставляет меньше возможностей выбора не только форм занятости, но и способов проведения досуга.
3. Генеральная схема расселения на территории России.
Опорный каркас расселения – сеть наиболее значительных поселений определённой территории и соединяющих их транспортных коммуникаций. Узловые элементы опорного каркаса расселения страны – это, как правило, крупные города и городские агломерации, сочетающие функции организации и всестороннего обслуживания окружающих территорий.
Среди главных особенностей жизненного пространства России выделяются: громадность территории, суровость природных условий, многонациональность населения.
Одна из наиболее характерных черт современной урбанизации в России – развитие поляризационных процессов в расселении. Население концентрируется в узловых центрах вдоль главных транспортных магистралей, которые в совокупности с главными центрами образуют опорный каркас расселения и территориальной структуры хозяйства. Процесс урбанизации, прежде проходивший в стране интенсивными темпами, в последний межпереписной период практически прекратился: соотношение горожан и сельских жителей сохранилось на уровне 1989 г. - соответственно – 73 % и 26-27 % (См. Приложение 2). Региональные различия в уровне урбанизации связаны с разным временем начала урбанизационных процессов и характером освоения территории. Наиболее урбанизированы старопромышленные территории вокруг Москвы и Санкт-Петербурга - Европейский Центр и Северо-Запад. Доля городского населения высока также в северных и северо-восточных регионах нового освоения с экстремальными природными условиями. На аграрном юге страны и в наименее развитых национальных республиках, менее затронутых индустриализацией, доля городского населения в ряде субъектов РФ не превышает 40-60%.
Население Российской Федерации проживает в 2940 городских поселениях (городах и поселках городского типа) и 142 тыс. сельских населенных пунктах.
В городах проживает более 90% городского населения, остальное городское население живет в поселках городского типа. За межпереписной период число городов увеличилось на 61. Рост числа городов и численности населения в них отмечен в группах малых (до 50 тыс. человек), больших (от 100 до 250 тыс. человек) и крупнейших городов - миллионеров. Преобладают малые города с числом жителей до 50 тыс. человек (70% всех городов), но в них проживает только 17% горожан.
В межмагистральных пространствах, в «глубинке», сокращается численность населения, снижается его плотность, сворачивается сеть поселений. За межпереписной период число сельских населенных пунктов сократилось почти на 11 тыс. Это произошло за счет ликвидации и исключения из учетных данных в соответствии с решениями органов власти субъектов Российской Федерации сельских населенных пунктов, в которых население не проживает по причине выезда в другие (городские или сельские) населенные пункты и естественной убыли населения. Россия остается не только страной больших городов, но и страной огромных сельских пространств, значительная часть которых располагается за пределами зон влияния крупных центров. В России 65% сельских административных районов находятся вне зоны двухчасовой доступности городов.
Почти половина всех сельских поселений страны являются мельчайшими и мелкими, и проживает в них лишь 3% сельского населения. Доля мельчайших поселений в общей численности сельского населения постепенно уменьшается. В 1959 г. она составляла около 6%. Современные мельчайшие поселения в прошлом, как правило, являлись довольно большими деревнями, но потеряли большую часть своего населения в результате миграции. Уезжала в основном молодежь, и сегодня это «вымирающие деревни», где преобладает население старше трудоспособного возраста, где отсутствует или слабо развита социальная и экономическая инфраструктура. Большинство домов заброшено жителями. Люди более молодых возрастов (дети и внуки современных жителей) появляются в них лишь на летние месяцы, помогая своим родственникам в работах на приусадебных участках и используя окрестности для отдыха. В ближайшие десятилетия большая часть мельчайших деревень, скорее всего, исчезнет или превратится в летние обитаемые дачные поселения.
Наибольшая доля сельских жителей (почти половина) проживает в самых крупных поселениях (более 1000 чел.), хотя таких насчитывается лишь 5% от общего числа сельских населенных пунктов страны. Доля крупнейших поселений в общей численности сельского населения увеличивается. В 1959 г. она составляла около 30%, в 2010 г. – 33%. Можно сказать, что в России происходит расслоение и поляризация сельских населенных пунктов. Поселения промежуточных групп теряют население (мелкие и средние), а крупные приобретают его, постепенно пополняя крайние группы поселений - мельчайшие и крупнейшие.
Социально-территориальная организация российского общества в переходном периоде порождает множество проблем внутренних, о которых мы говорили ранее. Но не следует забывать и о внешних – растущие территориальные аппетиты соседних стран. Решение проблем зависит от эффективности и целенаправленности усилий государства по важным направлениям:
· Реформа административно-территориального устройства (АТУ). Необходима общегосударственная программа по пропаганде и разъяснению целей и задач реформы с активным участием средств массовой информации. Реформа неизбежно актуализирует новые вопросы территориального устройства и те, которые требуют своего разрешения уже десятки лет, с момента образования нынешних субъектов Федерации. Поэтому для определения общих принципов и подходов в вопросах корректировки во всех звеньях АТУ, как было сказано, нужен Конституционный закон об основных принципах АТУ в РФ. Потребность в данном законе существует давно, так как действующее законодательство не дает ответа на многие из возникающих вопросов, а при проведении реформы такой закон просто необходим.
· Выравнивание стартовых возможностей для развертывания бизнес-проектов в малых и больших городах. Принятие мер по повышению инвестиционной привлекательности малых городов и выравнивание условий экономического развития разных городов России. В малых городах могут быть созданы особые экономические условия – технопарки, промышленные зоны, инновационные центры, юридические и патентные центры. В малые города должен прийти венчурный капитал, страхуемый государством.
· Развитие инфраструктуры, систем связи между сельскими населенными пунктами. Строительство дорог и жилья, расширение современных систем связи, энергетики и газификации. Необходимо также остановить процесс свертывания сети размещенных в сельских населенных пунктах государственных, финансовых и других обслуживающих территорию учреждений, например, отделений Сбербанка и Почты России.
· Оптимизация взаимосвязи поселенческой структуры с перспективами развития системы образования в России, с определением типов, уровней, количества и качества образовательных учреждений в разных территориях.
ЛИТЕРАТУРА
1. http://www.gks.ru Официальный сайт федеральной службы государственной статистики.
2. Заборова Е.Н. Город на грани веков. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2007. – 272с.
3. Лаппо М.Г. География городов. М.: Гуманит. Изд. Центр ВЛАДОС, 1997. – 480 с.
4. О России языком цифр / Всероссийская перепись населения. Росстат. 2010
5. Пивоваров Ю. Л. Современный урбанизм. Курс лекций. Москва: Российский открытый университет 1994г.
6. Пирогов С.В. Социология города. Томск 2003г.
Тестовые задания
1. Какие единицы административно-территориального устройства существуют в современной России?:
б. губерния
2.Большую часть городов России по численности населения составляют:
а. миллионеры б. малые в. средние г. крупные
3.Для сельского образа жизни характерны:
а. подчиненность труда циклам природы
б. занятость в промышленности и сфере обслуживания
в. высокий контроль общности над личной жизнью
г. разнообразие мест труда, досуга, учебы
4. В России выделены следующие федеральные округа:
б. Центральный
в. Сибирский
г. Центральный
д. Приволжский
е. (Какие ещё, допишите) …………………………
…………………………………………………………………
5. Процесс повышения роли городов и городского образа жизни в истории – это:
а. Миграция б. урбанизация в. джентрификация
6.Численность сельского населения в России в последние десятилетия:
а. увеличивается
б. уменьшается
в. остается неизменной
7.В истории социологии выделялись следующие модели городов:
а. модель концентрических зон
б. секторная модель
в. поляризационная модель
г. модель множества центров
8.Сеть наиболее значительных поселений страны и соединяющие их транспортные коммуникации – это:
а. транспортный узел
б. опорный каркас
9. Из предложенного списка выделите мегалополисы:
а. Лондон
б. Шанхай
в. Босваш
г. Чипитс
д. Москва
Терминологический словарь.
Агломерация - компактная пространственная группировка поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему. Различают моноцентрические и полицентрические агломерации.
Административно-территориальное деление (АТО) – система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. В Российской Федерации административно-территориальные единицы - края, области и районы.
Аул – горное селение в национальных республиках Северного Кавказа.
Город – населенный пункт с численностью населения не менее 12 тыс. чел., где в сфере промышленности и обслуживания занято около 85% населения.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа как муниципального образования определён Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом развития городского поселения, территории, предназначенные для оптимизации его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.
Деревня – в широком смысле – социально-территориальная общность, характеризующаяся небольшой, по сравнению с городом, концентрацией населения, занятого преимущественно сельским хозяйством.
Заимка (в Сибири) – однодворное поселение с прилегающим земельным участком вдали от освоенных территорий.
ЗАТО (Закры́тое администрати́вно-территориа́льное образова́ние) – городской округ, в пределах которого находится какой-либо объект, для которого Указом Президента Российской Федерации установлен особый режим безопасного функционирования и сохранения государственной тайны.
Мегалополис – наиболее крупная форма расселения, образующаяся при срастании большого количества соседних городских агломераций.
Моноцентрическая городская агломерация – городская агломерация, формирующаяся вокруг одного крупного города-ядра.
Образ жизни – понятие отражает повседневную жизнь людей и служит для выявления соотношения установившихся, типичных и изменчивых, индивидуальных характеристик жизнедеятельности различных людей в различных сферах. Содержание образа жизни определяется тем, как живут люди, чем заняты, какие виды деятельности и взаимодействия друг с другом заполняют их жизнь. Следовательно, образ жизни - это динамический социокультурный "портрет" членов общества, входящих в ту или иную поселенческую общность.
Полицентрическая городская агломерация – городская агломерация, имеющая несколько городов-ядер с их природными зонами
Посёлок городского типа - тип поселения, по численности населения занимающий промежуточное положение между городом и селом.
Починок – небольшая недавно заселенная деревня.
Регион (от лат. regio - страна, область) – крупная индивидуальная территориальная единица (например, экономическая, политическая). Региональный - относящийся к какой-либо определённой территории (району, области, стране, группе стран).
Рурбанизация – процесс распространения городских форм и условий жизни на сельскую местность.
Село – крупная деревня, имеющая статус административного центра. В истории России село отличалось от деревни ещё и наличием церкви.
Станица (в русских регионах Северного Кавказа) – крупное казачье сельское поселение или административно-территориальная единица, объединяющая несколько небольших казачьих селений.
Хутор – однодворное сельское поселение, обособленная усадьба с хозяйственными постройками и земельным участком, находящимся в индивидуальном пользовании.
